Öffentliche Verwaltung - Definition, Aufgaben & Aufbau in Deutschland

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Erklärung zum Begriff Öffentliche Verwaltung

Öffentliche Verwaltung ist in einem Drei-Gewalten-System als der administrative Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive), der mit öffentlichen Aufgaben betraut ist. Regierungsarbeit in politischen Sinne, wird regelmäßig nicht als Teil der öffentlichen Verwaltung betrachtet. Träger der öffentlichen Verwaltung sind Behörden, die hierarchisch strukturiert sind. Oberste Behörden sind die Ministerien.

 

Das Vorbild für die in der Bundesrepublik existierende öffentliche Verwaltung ist dem 1920 gestorbenen Politologen und Nationalökonom Maximilian Carl Emil Weber mit seiner Bürokratietheorie aus seinem 1922  posthum erschienenen Werk 'Wirtschaft und Gesellschaft“ geschuldet.

 

Max Weber stellte einige Merkmale der Bürokratie heraus:

  • Hierarchieprinzip
  • Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit der Verwaltung
  • Arbeitsteilung und Professionalität
  • Trennung von Amt und Person
  • Regelgebundenheit
  • „Unpersönlichkeit“ bzw. Neutralität des Verwaltungshandelns

Die öffentliche Verwaltung hat den Vorrang des Gesetzes einzuhalten

Nach dem Artikel 20 Absatz 3 GG des Grundgesetzes soll das Agieren der Verwaltung an Recht und Gesetz festgemacht sein. Das will heißen, es ist der öffentlichen Verwaltung auferlegt, den Vorrang des Gesetzes einzuhalten, also keine Handlungen zu vollziehen, die konträr zu Regeln des Gesetzes sind. Weiter, als Vorbehalt des Gesetzes bezeichnet, muss sie zu ihren Entscheidungen die gesetzliche Ermächtigung besitzen. Hier ist auf die Zuständigkeitsverteilung hingewiesen.

Die Behörden sind in hierarchischer Struktur organisiert. Die oberste Ebene besteht aus den Ministerien, das gilt für die Landesebenen genauso wie für die Bundesebene. In einer Gewaltenteilung wird die Spitze der Verwaltung immer einem gewählten Parlament gegenüber Rechenschaft ablegen müssen. So beispielsweise ein Bürgermeister gegenüber dem gewählten Gemeinderat. Otto Mayer, gestorben 1924, ein deutscher Hochschullehrer für Verwaltungsrecht:

'Die öffentliche Verwaltung ist die Tätigkeit des Staates oder eines anderen Trägers öffentlicher Verwaltung, die weder Gesetzgebung, also Legislative noch Rechtsprechung, also Judikative oder Regierung also Gubernative ist'.

Die öffentliche Verwaltung gliedert sich in die Verwaltung im organisatorischen Sinne, die  Verwaltung im formellen Sinne sowie letztlich die Verwaltung im materiellen Sinn.

Verwaltung im organisatorischen Sinne

Hiermit sind die organisatorischen Elemente der Verwaltung gemeint, will heißen der Verwaltungsapparat, der sich in Verwaltungsorgane und Verwaltungsträger sowie in alle weiteren Verwaltungseinrichtungen strukturiert.

Die Verwaltungsträger sind die Institutionen, die Personal- und Sachmittel verfügbar machen, auf diese Weise das Handeln der Behörde erst ermöglicht.

Ein Verwaltungsträger wird dabei entweder eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder aber eine juristische Person des Privatrechts sein. Verwaltungsträger werden durch ihre Organe tätig. Die Behörden sind solche Organe.

Verwaltung im materiellen Sinne

Ein Begriff, der, so die einhellige Meinung der Rechtswissenschaft, sehr schwer einzugrenzen ist. Ein Versuch der Definition der Verwaltung mag lauten:

„die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter des Gemeinwesens'.

Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth: Verwaltungsrecht Bd. 1, München, 13. Auflage 2016

Verwaltung im materiellen Sinne versteht sich als die Staatstätigkeit, welche die materielle Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten zur Aufgabe hat. Dabei spielt es keine Rolle, wer der Verwaltungsträger ist, wer das Organ ist.

Verwaltung im formellen Sinne

Darunter versteht man jedwede Tätigkeit, die von den Behörden ausgeübt wird. Dabei spielt es keine Rolle, welcher Art sie sind. Beispiele sind Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt.

Rechtsverordnung
In Deutschland versteht man unter einer Rechtsverordnung eine Rechtsnorm, welche durch die Exekutive erlassen wird.

Verwaltungsakt
Mit Verwaltungsakt ist ein Handeln staatlicher Organe gemeint 'zur einseitig verbindlichen Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts'. Die Legaldefinition findet sich in § 35 des VwVfG des Verwaltungsverfahrensgesetzes.

Rechtsgrundlagen
Alle rechtlichen Normen, die den Aufbau, die Befugnisse und ebenso die Aufgaben der Verwaltung betreffen, letztlich ihre Legitimation, finden sich im Verwaltungsrecht. Hier sind die rechtlichen Grundlagen für Polizeirecht, Gewerberecht oder Beamtenrecht festgehalten. Das Verwaltungsrecht regelt einheitlich Rechtsinstitute und Verfahren. Im Gegensatz zu den angeführten Rechten haben Verwaltungsvorschriften, will meinen, beispielsweise Runderlasse, Dienstanweisungen oder Erlasse, generell keine Wirkung auf den Bürger. Sie gehören zum Innenrecht und erschöpfen sich zumeist in der Zusammenarbeit innerhalb eines Verwaltungsträgers.

Aufgaben der öffentlichen Verwaltung

Die historisch begründete, vorrangige Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ist, so gab sich das bereits im frühen Mittelalter, das in Anspruch genommene Territorium in seiner finanziellen Basis zu sichern, sowie es nach innen und nach außen zu schützen. Die Eingriffverwaltung, auch Ordnungs- oder Steuerverwaltung ist deswegen das klassische Handlungsareal der öffentlichen Verwaltung. Ab dem 19. Jahrhundert bestand eine weitere Aufgabe in der sogenannten 'Lenkungsverwaltung'. Ziel ist der wirtschaftliche Wohlstand mit den Mitteln des Handels und der Industrie. In unseren Tagen steht auch die öffentliche Verwaltung des geschaffenen Wohlfahrtsstaates mit beispielsweise Arbeitslosengeld oder öffentlichen Institution der Daseinsvorsorge als Aufgabe an.

Bedarfsverwaltung

Die Bedarfsverwaltung, anders ausgedrückt die fiskalischen Hilfsgeschäfte, die Bedarfsdeckungsverwaltung, wird Dienstleistungen, Personal als auch Sachmittel bereitstellen. Als eine besondere Verwaltungsaufgabe ermöglicht sie die Durchführung der Verwaltungsaufgaben per se. Ihre drei Instrumente sind:

Die Enteignung wird hier dazu dienen, einzelne Vermögensobjekte zu beschaffen, die nicht käuflich zu erwerben sind. So könnte ein Grundstück enteignet werden, um eine Straße zu bauen.

Aufbau und Zahlen

Die öffentliche Verwaltung beschäftigt ungefähr 4,2 Millionen Arbeiter, Beamte und Angestellte. Sie führt all jene Aufgaben durch, die in Artikel 87 bis 89 des Grundgesetzes benannt sind, so gemäß dem Grundgesetz auch in die Zuständigkeit der Bundesbehörden fallen. Es gibt weit über dreißig Bundesbehörden. Beispiele seien der Auswärtige Dienst, das Bundeszentralamt für Steuern, die Bundeszollverwaltung oder die Bundesfinanzverwaltung. Insgesamt sind in den diversen Bundesbehörden 316 500 Mitarbeiter beschäftigt.

Nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst man die etwa 200 000 Soldaten der Bundeswehr, die dem Verteidigungsministerium unterstellt sind, außerdem die etwa 85.000 Angehörigen des Technischen Hilfsdienstes. In der sogenannten 'mittelbaren Bundesverwaltung' finden sich die Bediensteten der Bundesbank als auch die Bediensteten in Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die unter Bundesaufsicht stehen.

Privatisierung

In zunehmendem Maße findet sich die bundeseigene Verwaltung seit dem Jahre 1990 in privater Hand. Vor allem zunächst die Postreform wandelte alle Beschäftigungsverhältnisse in die privatisierten Elemente von Postbank, Telekom und Post um. Das Bundesverkehrsministerium fiel der Bahnreform zum Opfer, die dt. Flugsicherung fand sich gleichfalls privatisiert.

Ausformung der öffentlichen Verwaltungen

Die Landesbehörden sind mit dem  größeren Teil der anfallenden Verwaltungsaufgaben betraut. Die Angelegenheiten der Ortsgemeinschaften verwalten diese nach dem Artikel 28 Absatz 2 GG des Grundgesetzes selbstständig. Sie haben außerdem zugewiesene, staatliche Aufgaben. Für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, welche nicht verfassungsrechtlich gelagert sind, sind nach dem § 40 Absatz 1 VwGO die Verwaltungsgerichte zuständig. Öffentlich-rechtliche Geldforderungen und Verwaltungsakte sind durchzusetzen mit der Verwaltungsvollstreckung gemäß dem § 1 und 6 VwVG des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes. Es gilt ansonsten das Verwaltungsverfahrensgesetz.




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Entscheidungen zum Begriff Öffentliche Verwaltung

  • BildVG-KARLSRUHE, 06.04.2011, 7 K 390/09
    Es ist weder einfachrechtlich noch verfassungsrechtlich zu beanstanden, dass in Fachbereichsräten der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung Professoren und als Lehrende auf Zeit tätige Beamte oder Angestellte in einer (Wahl-) Gruppe zusammengefasst werden.
  • BildVGH-BADEN-WUERTTEMBERG, 10.01.2013, 4 S 2365/12
    Mit einer Tätigkeit als Forschungsreferent an dem bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer bestehenden Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung kann die nach § 47 Abs. 1 Nr. 4 c) i.V.m. Abs. 3 Satz 2 LHG (juris: HSchulG BW) für Fachhochschulprofessoren zwingende Einstellungsvoraussetzung einer...
  • BildVGH-BADEN-WUERTTEMBERG, 28.11.1994, 7 S 3094/93
    1. Durch ein Studium der Rechtswissenschaft wird die Ausbildung für den gehobenen Verwaltungsdienst (hier: an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Kehl) nicht "in derselben Richtung fachlich weitergeführt" im Sinne des § 7 Abs 2 S 1 Nr 3 BAföG ((F. 1991 (F: 1991-07-30)).
  • BildNIEDERSAECHSISCHES-OVG, 07.04.2003, 4 L 3271/00
    Erziehungsbeihilfe ist auch für eine Zweitausbildung (hier: für das Studium der Rechtswissenschaften im Anschluss an den Besuch der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung) zu leisten, wenn besondere Umstände des Einzelfalles dies rechtfertigen, um dem Kind des Beschädigten zu einem seiner Eignung, Neigung und Fähigkeit angemessenen...
  • BildBAG, 28.05.2002, 9 AZR 751/00
    1. Die öffentliche Verwaltung ist verpflichtet, die Besetzung eines öffentlichen Amtes bis zum Abschluß eines Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes zu unterlassen, das ein Mitbewerber gegen die Stellenbesetzung angestrengt hat. 2. Ein öffentliches Amt wird dann besetzt, wenn dem ausgewählten Bewerber eine gesicherte Rechtsposition...
  • BildBVERWG, 26.08.1998, BVerwG 6 C 5.97
    Leitsätze: Die Regelung der Mitwirkung der Mitglieder der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung durch einen ministeriellen Erlaß verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. Bundesrechtlich ist nicht zu beanstanden, daß den Professoren in Fachbereichsräten dieser Fachhochschule...
  • BildEUGH, 26.03.1987, 235/85
    Quelle: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in L-2925 Luxemburg DIE NOTARE UND DIE GERICHTSVOLLZIEHER SIND INSOWEIT MEHRWERTSTEUERPFLICHTIG IM SINNE DES ARTIKELS 4 ABSÄTZE 1 UND 2 DER SECHSTEN RICHTLINIE, ALS SIE IM RAHMEN IHRER AMTSHANDLUNGEN SELBSTÄNDIG EINE WIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEIT IN FORM DER ERBRINGUNG VON...
  • BildEUGH, 11.09.2003, C-13/01
    Quelle: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in L-2925 Luxemburg 1. Mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung ist es Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Bürger aus der...
  • BildEUGH, 27.10.1993, C-92/91
    Quelle: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in L-2925 Luxemburg 1. In die öffentliche Verwaltung eingegliederte Stellen, denen der Betrieb des öffentlichen Telekommunikationsnetzes und der Vertrieb von Endgeräten übertragen worden ist, verlieren aufgrund dieses Umstands nicht die Qualifikation als öffentliche Unternehmen im...
  • BildEUGH, 27.10.1993, C-69/91
    Quelle: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in L-2925 Luxemburg 1. In die öffentliche Verwaltung eingegliederte Stellen, denen der Betrieb des öffentlichen Telekommunikationsnetzes und der Vertrieb von Endgeräten übertragen worden ist, verlieren aufgrund dieses Umstands nicht die Qualifikation als öffentliche Unternehmen im...

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