Behörde - Begriff und Erklärung im Verwaltungsrecht nach dem VwVfG

Das Finanzamt als Beispiel für eine Behörde. (© HD Design - Fotolia.com)

Eine Behörde ist ein Organ einer Verwaltung und deshalb gegenüber dem Verwaltungsträger berechtigt, außenwirkende Aufgaben der öffentlichen Verwaltung durchzuführen (etwa der Erlass von Verwaltungsakten).
Sie zeichnet sich dadurch aus, dass sie hoheitliche Aufgaben erfüllt.

Behörde - Begriff nach VwVfG

Die Definition von Behörde im verwaltungsrechtlichen Sinne findet sich schließlich auch im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) wieder. Dort ist in § 1 Abs. 4 VwVfG eine Behörde eine solche Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. „Stelle“ ist in diesem Zusammenhang eine organisatorische Einheit zu verstehen, d. h. als dauerhaft angelegte Zusammenfassung von Personal- und Sachmitteln und damit als Organ.

In der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) wird eine Behörde ebenso als Organ eines Verwaltungsträgers verstanden, hierbei sie in Bezug auf andere Organe desselben Verwaltungsträgers in einem Hierarchieverhältnis (d.h. Ober- und Unterordnungsverhältnis, also Subordinationsverhältnis) stehen (z. B. Innenministerium => Regierungspräsidien => Landratsämter).

Sind alle Organe desselben Verwaltungsträgers sachlich für unterschiedliche Bereiche zuständig, stellen diese keine Behörden im organisationsrechtlichen Sinn dar (z. B. Erster Bürgermeister, Gemeinderat). Damit ist der Behördenbegriff des VwVfG weiter gefasst als der im VwGO. In allen Fällen darf der Verwaltungsträger, der durch seine Behörden handelt, für die Rechtmäßigkeit seines belastenden Handelns, stets einer Ermächtigungsgrundlage (Gesetzesvorbehalt).

Behörden zeichnen sich dadurch aus, dass sie hoheitliche Aufgaben erfüllen. Problematisch sind hierbei aber solche Fälle, in denen die öffentliche Hand wirtschaftliche Aufgaben übernimmt (zum Beispiel: Stadtwerke als Energieversorger) oder wenn typischerweise öffentliche Aufgaben durch Private erfüllt werden (zum Beispiel: Privatisierung der Abfallentsorgung und -verwertung). In diesen Fällen ist genau zu überprüfen, welche Rechtsstellung die Institution einnimmt, auch hinsichtlich d öffentlichen Wahrnehmung sowie mit Blick auf das Verhalten der Mitarbeiter.

Davon unabhängig treten Behörden nach außen gegenüber dem Bürger im eigenen Namen auf, obwohl ihr Verwaltungsträger durch sie handelt. Dazu führen sie zumeist ein Wappen, das auch im Dienstsiegel visualisiert wird. Behörden des Bundes führen den Bundesadler, Behörden des Landes das jeweilige Landeswappen und Gemeindebehörden die Gemeindeinsignien.
 

Bundes- und Landesbehörden

Es erfolgt eine Unterscheidung zwischen Bundes- und Landesbehörden.

Bundesbehörden

Es gibt vergleichsweise viele oberste Bundesbehörden und Bundesoberbehörden mit Zuständigkeit für die gesamte Bundesrepublik, aber nur verhältnismäßig wenige Behörden der mittleren und unteren Verwaltungsebene (vgl. hierzu Art. 87 I und 87b I GG; insoweit besitzt der Bund einen eigenen Verwaltungsunterbau – der Behördenaufbau ist hierbei ausnahmsweise dreigliedrig).

1. Oberste Bundesbehörden sind etwa die Bundesregierung und ihre Ministerien.
    
2. Bundesoberbehörden sind den Bundesministerien unmittelbar nachgeordnete Behörden, die für das gesamte Bundesgebiet zuständig sind (ohne eigenen Verwaltungsunterbau, unter Umständen aber mit Außenstellen); sie haben spezielle Zuständigkeiten, deren Wahrnehmung besondere fachliche (technische) Kenntnisse voraussetzt. Zum Beispiel: Statistisches Bundesamt, Bundeskriminalamt, Bundesverwaltungsamt, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge.

Zu diesen Bundesbehörden (unmittelbare Bundesverwaltung) kommen die rechtsfähigen bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (mittelbare Bundesverwaltung) hinzu. Zum Beispiel die Bundesagentur für Arbeit (nachgeordnet aber rechtlich unselbstständig, die Regionaldirektionen und die Arbeitsagenturen), die Deutsche Rentenversicherung Bund (die Regionalträger wie zum Beispiel die Deutsche Rentenversicherung Hessen sind rechtlich selbstständige Versicherungsträger), die Deutsche Bundesbank (untergliedert in Hauptverwaltungen).

Landesbehörden

Im Gegensatz zu den Bundesbehörden sind die (unmittelbaren) Landesverwaltungen grundsätzlich dreistufig aufgebaut:

1. Oberste Landesbehörde (Ministerpräsident mit Staatskanzlei und Ministerien sowie der Rechnungshof)
    
2. Landesoberbehörden sind einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstellt und für das ganze Land zuständig. (z.B. das Statistische Landesamt, das Landeskriminalamt, das Landesamt für Verfassungsschutz, die Bezügestelle) Sie verfügen über keine nachgeordneten Behörden.
    
3. Mittelbehörden (z.B. das Oberlandesgericht, die Regierungspräsidien) sind ebenfalls einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstellt, sie verfügen jedoch über nachgeordnete Behörden, die nur für einen Teil des Landes zuständig sind (sog. untere Verwaltungsbehörden; zum Beispiel Landgerichte, Amtsgerichte, die Landräte als Behörden der Landesverwaltung, die Finanzämter).
    

Zu diesen Landesbehörden der unmittelbare Landesverwaltung kommen die rechtsfähigen landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (mittelbare Landesverwaltung; zum Beispiel Hochschulen, Sparkassen) sowie teilrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts (zum Beispiel    Börsen) hinzu. Diese unterstehen der Aufsicht des Landes.

Daneben gibt es auch Einrichtungen des Landes, die auch öffentliche Aufgaben wahrnehmen, aber grundsätzlich nicht hoheitlich tätig werden (zum Beispiel Landesanstalten für Umwelt / Bodenforschung, die Zentrale für Datenverarbeitung, Staatliche Museen, die Staatsarchive).

Allgemeines zu Bundes- und Landesbehörden

Die Bundes- und Landesbehörden werden maßgeblich in Referaten oder Dezernaten organisiert. Mehrere Referate werden zu einer Abteilung beziehungsweise unter Umständen auch zu einer Unterabteilung oder Gruppe zusammengefasst.
 

Die Bundes- und Landesbehörden führen die Gesetze des Bundes bzw. ihres Landes aus, wobei die Verwaltung im eigenen Namen oder im Auftrag des Bundes erfolgen kann, je nach Verwaltungskompetenz (vgl. Art. 86 ff. GG). In aller Regel handeln die Länder ihrer Landesverwaltung aber selbstständig, aber:

• Sie handeln unter Aufsicht ihrer Regierung (welche wiederum dem jeweiligen Parlament Rechenschaft schuldet). Darüber hinaus wird die Arbeit von Behörden von der Fachaufsicht oder der Kommunalaufsicht durch übergeordnete Behörden kontrolliert.
  Der Bürger kann jedoch nicht gegen interne Abläufe vorgehen, dies kann nur die Dienstaufsicht. Er kann aber derartige Abläufe der Aufsichtsbehörde mit einer Dienstaufsichtsbeschwerde zur Kenntnis bringen. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn es durch die internen Abläufe zu Verwaltungsvorschriften und/oder zu einer gefestigte Verwaltungspraxis und damit zu einer Selbstbindung der Verwaltung kommt; ein Abweichen davon kann den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzten und ist dann aus diesem Grund rechtswidrig.
• Soweit eine Behördenentscheidungen unmittelbar (und unter Umständen auch mittelbar) in die Rechte von Bürgern eingreift, unterliegt sie der Überprüfbarkeit durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Die jeweiligen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten sowie die wesentlichen Arbeitsabläufe sind im Wesentlichen durch Gesetz, Verordnung, Erlass, Satzung, Geschäftsordnung oder anderweitig eindeutig und nachvollziehbar festgelegt.

Kommunale Behörden

Im kommunalen Bereich ist bei Gemeinden die zentrale Behörde in aller Regel der Bürgermeister, Ländern mit Magistratsverfassung (etwa Hessen) gegebenenfalls jedoch ein Kollektivorgan namens Gemeindevorstand oder Magistrat. Bei den Landkreisen ist das zentrale Verwaltungsorgan hingegen der Landrat, in Ländern mit Magistratsverfassung der Kreisausschuss.

Die Organisationseinheiten der Kommunalverwaltungen heißen traditionell Ämter, wobei der Begriff Fachbereich Aufwind erfährt. Die von ihnen geleiteten (neuerdings auch oft Fachbereiche). Mehrere Ämter werden in Dezernaten oder Referaten zusammengefasst. In der Kommunalverwaltung ist eine Abteilung eine Untergliederung eines Amtes, ein Sachgebiet eine Untergliederung einer Abteilung. Ein Abteilungsleiter einer Kommunalbehörde entspricht so eher einem Gruppenleiter der freien Wirtschaft, also einer Führungskraft mit sehr eingeschränkter Kompetenz.

Im Gegensatz dazu ist der Abteilungsleiter einer Bundesbehörde (siehe weiter oben) eine sehr mächtige Persönlichkeit, die in der freien Wirtschaft eher einem Direktor entspricht. Bei größeren Abteilungen der Kommunalbehörden werden Funktionsgruppen gebildet. Diesen steht ein Gruppenleiter vor. Je nach Zuschnitt und Größe der Behörde werden Abteilungen und Funktionsgruppen heute vielfach auch als "Team" bezeichnet. Mit der Einführung des sog. Neuen Steuerungsmodells seit den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurden vielfach die Bezeichnungen der Organisationseinheiten geändert, aus Ämtern wurden auf diese Weise Fachbereiche.

Kommunen werden bei ihrer Tätigkeit von der Kommunalaufsicht überwacht. Kommunalaufsichtsbehörden sind zumeist Landesbehörden (Landrat als Behörde der Landesverwaltung, Regierungspräsident, Innenminister o.ä.). Dies bedeutet, dass rechtswidrige Entscheidungen von Kommunalbehörden grundsätzlich von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden können, in einigen Fällen ist sogar deren vorhergehende Genehmigung einer kommunalen Handlung erforderlich. Die Kommunalaufsicht ist hierarchisch geordnet und liegt für kleinere Gemeinden üblicherweise beim (Land-)Kreis als Behörde der Landesverwaltung, für die Kreise häufig bei der Bezirksregierung oder dem Regierungspräsidium. Oberste Instanz der Kommunalaufsicht ist jeweils der Innenminister des Landes.

Verwaltungsvorgänge

Im Folgenden werden verschiedene Verwaltungsvorgänge näher betrachtet.

Allgemeines

Es gibt viele verschiedene Verwaltungsvorgänge, die es zu unterscheiden gibt, insbesondere:

• (Rund-)Erlass:
  Eine Anordnung aus der Ministerialverwaltungen an nachgeordnete Behörden, zum Beispiel ein Erlass des Wirtschaftsministeriums über Regelungen zum ruhenden und stehenden Verkehr.
   
• Verfügung / Verwaltungsakt:
  Eine Anordnung mit Außenwirkung, das heißt an Behörden anderer Verwaltungsträger, ausnahmsweise auch an Bürger, zum Beispiel eine Polizeiverfügung des regionalen Polizeipräsidenten.
   
• Auftrag:
  Jede Anweisung oder Mitteilung einer übergeordneten Behörde (die nicht oberste Behörde, also Ministerium ist, denn das Ministerium handelt nur durch Erlass) an eine nachgeordnete Behörde.
   
• Bericht:
  In aller Regel ein Schriftstück von unten nach oben. Ein Brief eines subalternen Behördenmitarbeiters an seinen Vorgesetzten oder gar an den Minister ist also auch dann ein „Bericht“, wenn er nicht angefordert war, sondern eine Eigeninitiative des Beamten ist.
   
• Schreiben:
  Auffangbegriff für alles andere, zum Beispiel auch Briefe an Bürger oder an andere Behörden.

Beispiel:
Nach einem Einbruch ins Finanzamt schreibt der Polizeirevierleiter einen Bericht an den Polizeipräsidenten, er richtet ein Schreiben an das Finanzamt und eine Anordnung an seine ihm untergebenen Polizeibeamten.

Verwaltungsakt

Bürger sehen sich in der Praxis in aller Regel einem Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG ausgesetzt. Darunter versteht man jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Es gibt jedoch verschiedene Formen von Verwaltungsakten, die sich entweder nach Merkmalen wie deren Regelungsgehalt oder nach deren Rechtswirkung für den Bürgen unterscheiden lassen. Verschiedene Arten von Verwaltungsakten - nach Unterscheidungsmerkmalen sortiert - sind:

• Unterscheidung nach dem Regelungsgehalt:
  • befehlende Verwaltungsakte, die Ge- oder Verbote aufstellen, den Adressen also verpflichten
     
  • gestaltende Verwaltungsakte, die ein bestimmtes Rechtsverhältnis begründen, ändern oder beseitigen
     
  • feststellende Verwaltungsakte, die eine Rechtslage konkretisieren
     
• Unterscheidung nach der Rechtswirkung für den Bürger:
  • begünstigende Verwaltungsakte, die rechtsgestaltender oder feststellender Natur sein können (Legaldefinition in § 48 I 2 VwVfG)
     
  • belastende Verwaltungsakte, die den Adressaten durch Ge- und Verbote oder bei Nichtgewährung einer Leistung beschweren
     
• Vorbescheid:
  Ein sog. Vorbescheid betrifft hingegen nur einzelne Vorfragen und trifft daher nur in diesem Rahmen eine abschließende und verbindliche Regelung, hat also Verwaltungsaktsqualität.
   
• Vorläufiger Verwaltungsakt:
  Ein sog. vorläufiger Verwaltungsakt basiert auf Richterrecht und wird insbesondere dann in Betracht gezogen, wenn (begünstigende) Leistungen schnell erbracht werden müssen, um ihren Zweck erfüllen zu können. Ein solcher Verwaltungsakt ist hingegen dann regelmäßig unzulässig, wenn der Inhalt belastender Natur ist.
   

Ermessen

Ermessen meint, dass die Behörde, beim Vorliegen der Voraussetzungen der jeweiligen Rechtsgrundlage, einen Entscheidungsspielraum besitzt.

Dieser ist zunächst vom Beurteilungsspielraum zu unterscheiden. Ein solcher liegt nämlich dann vor, wenn die Behörde nicht auf der Rechtsfolgeseite, sondern auf der Tatbestandsseite ein Ermessen eingeräumt bekommen hat, also hinsichtlich der Frage, ob überhaupt ein Tatbestandsmerkmal vorliegt. Im Rahmen des Entscheidungsspielraums hinsichtlich der Rechtsfolgenseite ist darüber hinaus zu unterscheiden:

• Rechtlich gebundene Verwaltung bei den sog. Muss-Vorschriften:
  Die Rechtsfolge ist in diesen Fällen zwingend, d.h. es besteht eben kein Entscheidungsspielraum.
   
• Ermessensverwaltung bei den sog. Kann-Vorschriften:
  Hierbei handelt es sich um den Regelfall des Ermessens. Wie oben bereits beschrieben kann die Verwaltung zwischen verschiedenen Rechtsfolgen wählen.
   
• Rechtlich gebundenes Ermessen bei den sog. Soll-Vorschriften:
  Im Grundsatz ist in diesen Fällen die Rechtsfolge ebenso zwingend. In Ausnahmefällen kann jedoch von der zwingenden Rechtsfolge abgerückt werden.

Darüber hinaus wird zwischen Entschließungsermessen und Auswahlermessen unterschieden:

• Entschließungsermessen:
  Die Behörde befindet darüber, ob sie überhaupt tätig werden will (sog. Opportunitätsprinzip).
   
• Auswahlermessen:
  Es obliegt der Behörde, die rechtmäßige sowie sachgerechte und zweckmäßige Auswahl von verschiedenen möglichen Maßnahmen zu treffen.