Bei der Zuordnung zum öffentlichen Recht oder zum bürgerlichen Recht aufgrund der von einer Behörde gewählten Handlungsform ist die Rechtsform des staatlichen Handelns im Außenverhältnis zum Bürger in den Blick zu nehmen. Dass jeder Handlungsform im Außenverhältnis zunächst ein interner Willensbildungsakt vorausgeht, kann hingegen für die Frage des Rechtswegs nicht als maßgeblich angesehen werden.